在國有企業中發展混合所有制經濟，曾被認為是本輪國企改革的關鍵一環。早在2013年，黨的十八屆三中全會就決定要“積極發展混合所有制經濟”。在去年公布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(下稱《指導意見》)中，推進國有企業混合所有制改革、引入非國有資本參與國有企業改革、員工持股等內容也占據相當篇幅，并且國務院還專門出臺《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》(下稱《混改意見》)作為配套文件。然而，今年以來，在官方的表態中，混改卻鮮有提及，而更多的是以“瘦身健體”、重組整合、化解產能為主的結構性調整。

　　作為觸及國企產權層面的混改，目前存在被邊緣化的傾向，其中既因為混改本身存在諸多難點，推進不易，也因為在國企經營困難、利潤持續下滑的背景下，結構調整成為當務之急。但是，作為在國企中完善現代企業制度的關鍵一環，混改不應被邊緣化，也不應被替代。

　　問題：混改從“積極推進”到被邊緣化傾向

 

　　混合所有制在企業層面，主要是指國企民企相互融合，相互投資入股，企業股份中既有國有股，也有民營股。自2013年以來，在中央公布的文件中，發展混合所有制經濟經歷了多次措辭變化：十八屆三中全會文件指出，積極發展混合經濟。2014年《政府工作報告》中，李克強總理講加快發展混合所有制經濟。但是，去年3月份的《政府工作報告》則提出，有序實施混合所有制改革。在被稱為國企改革頂層設計的《指導意見》中，則既沒有積極，也沒有加快，而是明確提出“穩妥發展混合所有制經濟”。

 

　　去年，地方版國企改革方案普遍將“混改”作為國企改革的“標配”。部分地方政府還提出混改的比例目標和時間表。然而，在部分地區混改項目輕率冒進以致出現國有資產流失風險后，部分混改項目被地方政府叫停，此后，混改出現放緩的跡象�！吨笇б庖姟泛汀痘旄囊庖姟范济鞔_要求，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規范有序進行。

 

　　確�；旄墓�開有序推進、防止國有資本流失當然是混改必須堅持的前置要求，但是今年來，混改則出現被擱置、被邊緣化的傾向。不僅地方上關于混改的案例較少，而且在中央會議、文件中也很少提及混改。今年以來的歷次中央政治局會議關于經濟形勢的內容中，以及在國務院常務會議關于國企改革的內容中，均未提及過國企混改。

 

　　今年初，國資委公布的十項改革試點內容也包括“部分重要領域混合所有制改革試點”，計劃是上半年將確定首批試點企業，今年下半年正式啟動試點。然而，至今仍未見相關試點名單公布。另外，在國務院國資委相關負責人所作的《2016年上半年國有企業改革進展情況通報》中，涉及混合所有制改革的表述僅“重點領域混合所有制改革試點工作積極推進”一句話而已，混改在當前改革中的地位可見一斑。

 

　　實際上，此前國企混改被寄予的期望很高。在前幾年，混合所有制經濟改革幾乎就等同于國企改革。通過發展混合所有制經濟，一方面發揮國有企業的規模、資金優勢，結合民營資本的效率優勢和市場經營理念，使國企和民企共同發展。另一方面，非國有資本進入后，可以按股權比例派出董事，避免此前國有股“一股獨大”的局面，使董事會制度更加健全，從而推動國企形成產權明晰、符合市場要求的現代企業制度，以此提升企業的效率和競爭力。此外，引入民間資本也有利于經營觀念、管理方式的融合，擴大資本的規模效應，從整體上激發經濟活力。但是現實中，可以說，混改作為本輪國企改革中最核心的一環，也是改革中最難的一環，同時也是推進最慢的一環。

 

　　挑戰：國企民企各有“小算盤”

 

　　與國企混改出現邊緣化傾向所對應的是，包括國企“瘦身健體”、清理僵尸企業、重組整合、減少層級、減少非主營業務在內的結構性調整開始占據更重要的位置。并且，與國企混改不設任務指標和時間表相比，國務院還為央企減少層級、降本增效、化解過剩產能劃定了任務量和時間表。

 

　　這種改革重心的轉移實際上也反映出當下國企面臨的當務之急。財政部數據顯示，2015年至今年6月份，全國國有企業營業收入和實現利潤呈現持續下降之勢，其中，鋼鐵、煤炭、有色等行業的國企還出現多月虧損。同時，國企還存在負債率偏高、企業成本負擔重、行業分布不合理等難題。

 

　　盈利困難的國企可能已經很難再有混改的機會。民營資本始終以收益最大化為前提，如果國企本身經營困難，或者身陷產能過剩行業的泥潭，民營資本又有何動力為之“接盤”?同時，經營不善、負擔沉重、前景暗淡的國企即使推動混改，這勢必也會影響到國企的資產評估。如果國企資產評估價格偏低，國企負責人被認為導致國有資產流失的風險也勢必增加。這就很容易影響國企推動混改的積極性。

 

　　另一方面，即使國企效益好，或者擁有的優質項目，那么國企又何必引入民企來“分一杯羹”呢?約在10年前，國企通過投資驅動和規模效應營利容易、大肆擴張，甚至“國進民退”之時，也沒見哪家國企愿意引入民資推進混改。當前同樣如此，在能夠賺錢的壟斷性行業，國企也很難向民企敞開懷抱。如此一來，不管國企經營好或不好，在混改上都會顯得動力不足。當然，國企出于資金優勢入股民企的案例也不少，例如華潤入股萬科，但是反過來，民企入股國企就不多見了。

 

　　再有，雖然《混改意見》明確了必須國有資本獨資或控股的“負面清單”，以及非公有資本和國有資本相互出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種混合所有制經濟可能的實現形式，但是均屬于原則方向性的規定，國資和民資具體如何合作還面臨諸多難點。

 

　　從所有制形式所代表的利益訴求來看，雙方存在著明顯的不同。國有資本代表國家利益，肩負著執行宏觀經濟政策和公益性使命，而非公有資本則代表著資本所有者個人或團體的利益，非公有資本以利益最大化為目標。雙方訴求的差異就會造成經營決策的差異。并且，在具體的經營決策過程中，國有企業遵循“按章辦事”和“集體決策”的原則，部分重大決策還需上報國資委甚至更高層級政府部門批準。這種方式可發揮團隊力量，使決策過程科學嚴謹，但也明顯降低了決策效率，并且即使決策失誤也難以找到責任人。而民營企業往往以投資人意志為中心，憑借負責人的經驗，抓住市場機遇“快進快出”，且民營企業負責人承擔的責任明確，這也有助于負責人充分考慮決策收益和風險。這種決策機制的差異如處理不當，不僅無法使國企民企取長補短，反而容易導致經營中不必要的麻煩。

 

　　同時，部分民營企業家和國企負責人對于混改的心態也有差異。某知名企業家就曾表示，如果讓國企控股，不就等于民企拿錢幫國企嗎?而筆者曾接觸過的一位國企副總則稱，盡管這兩年國企效益有所下滑，但國企財務、經營管理、辦事流程都很規范，而民企還是有太多“草莽習氣”，不好合作。當然，這種心態并不能代表所有的民營企業家和國企負責人，但是也能稍微窺見雙方都或多或少的高傲。

 

　　另外，對國有資產流失的擔心一直是混改推進過程中的一大阻礙。個別國企負責人存在寧愿“讓肉爛在鍋里”，也不愿背上導致國有資產流失的帽子。實際上，國資流失也無法確準定義。因為只要通過市場定價，資產價格就會有波動。在此前的改革中，民營企業家如果以稍低的價格購買國企股份，就可能被認為是侵吞國有資產。這也可能影響民企參與混改的積極性。

 

　　值得肯定的是，今年7月1日，國務院國資委和財政部聯合公布《企業國有資產交易監督管理辦法》，對國有資產交易的程序、信息披露、定價機制等細節做出規定，明確將國有資產交易中的產權轉讓、增資擴股和資產轉讓等三種基本行為統一到一個監管辦法框架下。應該說這一辦法劃清了國有資產流失的范圍，能夠讓國企負責人更能理直氣壯的推進混改。

 

　　但是正如長期關注國企改革的中國企業研究院研究員李錦所注意到的，上述《辦法》規定，政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例未超過50%，但為第一大股東，并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業也屬于國有實際控制企業，因而也需被納入上述《辦法》的監管范圍。李錦指出，這實際上是擴大了監管范圍，將混合所有制經濟的企業也當作國有企業的標準來監管，這種政策上的收緊也會挫傷參與混改民企的積極性。

 

　　方向：混改是國企的戰略性選擇

 

　　今年上半年，全國國有企業改制面超過80%，中央企業改制面超過90%，股權多元化比例達67.7%。但是，國有企業“一股獨大”的問題仍較突出，國有股東占絕對控股地位，制約了董事會作用的真正發揮和國有企業現代企業制度的完善。

 

　　長期以來，建立產權明晰的現代企業制度一直是國企改革的核心方向。而最為明晰的產權形式莫過于私有產權。上世紀90年代國企的產權改革多是將國有產權或集體產權轉變為私有產權。例如，通過出售、管理層收購、上市等方式改制為民營企業。但是，這種改革方式一直受到國有資本流失的質疑，在2004年之后這種改革方式基本停滯。本輪改革在國有企業中發展混合所有制經濟同樣是觸及到國有企業產權層面的改革。但是與上世紀90年代的單純出售國有產權不同，本次混改更強調國企和民企的相互合作。實際上，我國的國有企業存在已經幾十年之久，規模龐大、涉及面廣、利益面牽扯廣泛。從“路徑依賴”的角度看，已不太可能全盤私有化。通過混合所有制的改革，非公有資本可通過多種形式參與到國有企業中，國企也可以向民營企業投資入股，形成相互融合、相互滲透、優勢互補的局面，這反而可能是阻力較小，成本較低的改革方式。

 

　　針對目前混改中存在難點和挑戰。筆者認為國企和民企都應拿出誠意和勇氣。特別是應該打破一些壟斷性領域，讓民企有更多的投資機會，而不是僅僅將引入民企作為國企“甩包袱”的手段。在混改后的企業中，必須真正做到同股同權，特別是在部分領域能讓民企真正擁有控股權。再有就是要發揮國有資本投資、運營公司在國有資產重組、投資、入股、吸引非公資本方面的作用。

 

　　總之，雖然目前混改面臨諸多難點，但仍是事關國企未來長期發展進步的戰略性改革，反而目前高層重視的結構性調整、提質增效和兼并重組可能是在目前盈利水平下降狀況下的階段性改革。經過結構調整和提質增效后，混改將仍是國企改革的一條主線。

 

文章摘自2016年9月6日《企業觀察報》

圖片來源：找項目網

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