現在的國企改革，又到了深化提速的關鍵時刻。此刻，聽邵寧回憶當年國企改革歷程，尤其是最為艱難的那幾年，以及隨之啟動的“國企三年脫困”，應該能獲得某種啟示。

 

　　64歲的邵寧，在擔任全國人大財經委員會副主任委員之前，當過10年國資委副主任，分管國企改革、規劃發展、企業重組、薪酬分配和穩定工作。

 

　　在很多國企高管眼中，邵寧是一位懂國企的領導，也是一位學者。那天，在他辦公室里聊了將近5個小時。邵寧點著煙，不用看一眼筆記本，把20多年來的國企改革梳理了一遍，其中的重點是上世紀90年代末，那是國企最難的時候。

 

　　邵寧的父親畢業于西南聯大，解放初曾擔任上海紡織機械廠的首任技術科長。所以，邵寧人生的前兩年是在上海度過的。1954年，父親調到紡織工業部工作，全家一起進京。在頗有名的北京二中還沒上完初中，1969年就去陜北農村插隊了。之后5年生活的艱難，讓邵寧記憶猶新。“那時候最大的問題是吃不飽、看不到前途，白天上山干活，晚上就在昏暗的煤油燈下自學，算是無奈中的自我安慰吧。”

 

　　后來的人生，就是他那一代人典型的富有戲劇性的勵志故事。由于有自學的基礎，恢復高考第一年考上了清華大學，然后開啟仕途生涯。邵寧和國企打了十幾年交道，他對國企有感情，對國企改革有作為，對國企現狀有遺憾，對國企未來有思考。

 

　　“承包制”只能是過渡方式，因為它完全不適合買方市場，能解決的問題非常有限

 

　　高淵：你走出清華后，從政的第一站是國家經委，為什么要選擇去那里?

 

　　邵寧：其實我研究生畢業前是準備留校的。你想想，一個在黃土高原上種地的知識青年，如果能成為清華大學的老師，那真是“飛天”了。但就在我畢業前，清華的學長朱镕基來校作了一次經濟發展和改革形勢的報告，他當時的身份是國家經委綜合局副局長。他的演講非常吸引人，使我萌發了投身經濟工作的想法。

 

　　上個世紀80年代初是一個火熱的年代，經濟領域是主戰場。對我這樣一個在社會最底層浸潤日久，總想找機會為國家做點事的人來說，學校之外的經濟改革顯然比書齋生活更有吸引力。

 

　　我進國家經委，先在辦公廳，然后去了綜合局。1988年國務院機構改革，撤銷了國家經委。經委綜合局有四位同志進入了計委綜合司，我是其中之一。但去了沒多久我就發現一個問題，我把經濟問題看得太簡單了，自己積累的經濟學知識，完全不足以應付綜合司的業務要求。于是我提出調往國家計委經濟研究中心，這是計委一個二線的研究機構。

 

　　我在經研中心工作了7年，等于重新上了一次學。在國家計委經研中心的深造使我終生受益匪淺，其宏觀的視野、結構的意識在別處是學不到的。以后在研究處理具體企業問題時，就有了更寬的、全局性的視角。

 

　　1996年，國家經貿委的召喚和我個人的意愿一拍即合，我平調去了國家經貿委的企業局當副局長。一年后，接任局長。于是乎，我經歷了人生最后一次轉折，國有企業改革成為我職業生涯最后的歸宿。

　　高淵：那時候，中國的國有企業處于什么境地?

 

　　邵寧：是最困難的時候。到1997年、1998年就真正滑到谷底了。國有企業本身是計劃經濟的產物，從立項建設開始，就沒有想過要參與市場競爭。所以，這些企業的體制機制、布局結構，到社會定位、職工觀念，都跟市場經濟格格不入，不經過徹底的改革它們很難適應市場經濟的要求。改革開放后，隨著其他所有制經濟的發展和市場競爭的加劇，國有企業陷入困境是遲早的事。

 

　　高淵：那時候承包制改革熱過一陣，這個到底管多大用?

 

　　邵寧：在改革開放之初，主要是兩條線。一是放開市場，讓民營經濟和外資企業發展;二是對國有和集體企業放權讓利，調動企業的積極性，其最終模式就是承包經營責任制。應該說，承包制的實施在當時有積極意義，但它能解決的問題很有限。

 

　　承包制的積極意義，一方面是實現了國企從面向計劃轉向面向市場的轉換。承包制“承包”的是利潤，而企業必須把產品在市場上賣出去才能取得利潤，因此企業必須面向市場。另一方面是調動國企的積極性。完成承包指標之后，在分配上可以有更大的自主權，可以多分獎金。

 

　　應該說，承包制只是一種淺層次的改革，體制沒變、結構沒動，改變的只是政府對國有企業的管理方法。它最大問題是只適合于短缺經濟，不適合于買方市場下的結構調整。

 

　　承包制把所有的企業的結構實際都包死了。企業的生產數量可以承包，而結構調整是沒法承包的。所以，承包制適應中國經濟發展的階段非常短，短缺經濟時期還行，一轉到買方市場就很難操作了。

 

　　90年代末身兼兩職，處在“國企三年改革脫困”攻堅的關鍵位置上。當時的真實想法是，國企不能潰退，不然就可能造成“踩踏”

 

　　高淵：到了上世紀90年代中后期，國企的攤子仍然很大，但經濟效益卻越來越差，當時有什么破解之道?

 

　　邵寧：1998年國務院又經過一次機構改革，國家經貿委實際上被加強了，十個工業部門撤銷，變成經貿委管的國家局。那年，朱镕基出任總理，正式啟動全國國有企業“三年改革脫困工作”，改革進入了攻堅階段。

 

　　當時，我擔任國家經貿委企業改革司司長。根據盛華仁主任的提議，為加強企業脫困工作，又組建了一個臨時機構——國家經貿委企業脫困工作辦公室，由我來兼主任。

 

　　我壓力確實很大。當時有人跟我開玩笑說，如果三年改革脫困的目標完成不了，第一個應該拿誰問罪，是最清楚不過了。

 

　　高淵：當時大家怎么看待國企，是否覺得已經沒有希望了?

 

　　邵寧：確實是這樣。1997年國企虧損企業虧損額是1987年的12倍，盈虧相抵實現利潤比1987年下降了42%。其中國有中小企業盈虧相抵是凈虧損的，集體企業也是凈虧損的。當時，困難的國有、集體企業到處都是，很多企業發不出工資、退休金，更談不上公費醫療報銷。由于企業困難、職工困難，各種類型的不穩定事件不斷出現，各級政府焦頭爛額。

 

　　問題的嚴重性還在于，由于之前并沒有做實質性退出，當時國有、集體企業的攤子仍然很大，大約有將近200萬家國有、集體企業，1.1億職工。這么大的一個經濟系統如果轟然倒下，后果不堪設想。

 

　　高淵：面對這樣困難的局面，三年改革脫困的工作目標如何確定呢?

 

　　邵寧：目標確定非常關鍵。這既是一件非常具體的事情，也是一項政治上需要很好把握的工作。當時，陳清泰主任給我們的交待是：三年左右擺脫困境是階段性有限目標，定的要求不能過低也不能過高，各地情況不同，不可能搞一個標準。在他主持下，第一個三年改革脫困初步方案提出的目標是：2001年前使目前處于困境的國有企業或者走出困難，或者退出市場;2001年前在多數大中型國家投資企業初步建立公司制度。

 

　　黨的十五大提出的國有企業改革與脫困目標是：“從1998年起，用三年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到本世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立起現代企業制度。”但這個正式提法仍然是定性的，關鍵是“大多數”需要擺脫困境的虧損企業如何具體化。

 

　　我們經貿委內部的意見很不一致。有一種意見非常激進，提出使國有企業的虧損面下降到20%。當時國有企業不計潛虧的虧損面是39.1%，其他所有制企業的虧損面大約30%。記得我在會上和持這種意見的發生了激烈的爭論，我說要求把國企的虧損面壓到比其他所有制企業還低，除非大規模地做假賬，否則是做不到的。這樣設定目標，不留足夠的余地，實際效果是給領導設“套”。

 

　　后來經過上上下下、反反復復溝通，最后明確了脫困的具體目標。所謂“大多數國有大中型虧損企業”是指1997年底虧損的6599戶國有及國有控股企業中的大多數，這個目標有一定的彈性和余地。唯一的問題是，基數點不在最低點上。因為亞洲金融危機的影響，1998年國民經濟繼續下滑，國有和國有控股工業企業實現利潤又下降了34.9%。1998年才是谷底，這實際使脫困的有效時間縮短了一年。

 

　　三年改革脫困實際是給國企“動手術”，之前承包制都是屬于保守療法。具體的措施大致可分為兩種類型：第一類是針對特定企業、特定行業的，如紡織壓錠、債轉股、減員增效、技改貼息、行業下放等;第二類是面上普適的，包括國有中小企業改革、國有困難企業關閉破產、再就業工作等。

 

　　相比較而言，第二類措施更具有“手術”的價值。“動手術”的第一刀是國有中小企業改革，“抓大放小”涉及上百萬家國有和集體企業，職工大約有4000萬人。改制過程非常艱難，職工并不情愿。原先在國企一起吃大鍋飯，改制成民營企業崗位就有風險了。

 

　　高淵：那時候你們最擔心什么?

 

　　邵寧：我們這些直接參與工作的人，當時也信心不足。但有一點是明確的，即使搞不好了要退，也要想辦法有秩序地退，不能潰退。一旦潰退就要“踩踏”，就要出事了。

 

　　改革“第一刀”切在了中小國企上，“第二刀”是關閉困難的大中型國企。這個過程太難了，把長期掩蓋著的矛盾全部挑開了

 

　　高淵：當時各地都忙著把中小企業賣掉，就是在這個階段吧?

 

　　邵寧：對。改制退出也有幾種方式。第一種是面向內部人的改制，把企業變成職工持股、經營者持股的企業，其中經營者要多購買、持大股;另一種方式是引入外部投資者，并由其控股;最后一種方式是整體出售。不管采用什么方式，改完之后就不是國有企業了，改變性質了。

 

　　高淵：這種賣掉中小企業的做法，直到今天，依然有不同看法�，F在回過頭去看，你怎么評價這“第一刀”?

 

　　邵寧：這項改革從方向上講是正確的。幾乎在所有國家，中小企業都是由股東直接經營的，因為企業規模小，沒必要再委托代理人。自己經營自己的資產，盈虧都是自己的，所以關切度很高。

 

　　如果在中小企業實行國有制，必然是層層的委托代理關系，而且多一個層次，關切度就多一份損耗，跟民企很難競爭。中小企業搞國有制必然站不住，如果不主動退出，以后也會被市場競爭擠出去。因此，當時放開搞活國有中小企業的方針是正確的。

 

　　高淵：這種做法是否造成了國有資產流失?

 

　　邵寧：這種情況肯定有。原因之一是這項改革由地方政府主導，當時地方政府已被國企問題搞得焦頭爛額，急于甩包袱，因而推動很急、工作很糙。原因之二是上百萬家企業改制，由許許多多不同水平、不同想法的人在操作，過程很難控制。原因之三是當時并沒有一個職能完整的出資人機構，管人、管資產、管改革分屬不同部門，體制漏洞、政策漏洞很多。

 

　　高淵：當時有沒有可能先把管理體制理順了、政策完善了，再啟動改革?

 

　　邵寧：這樣設問是有道理的。問題是政府體制是另一個層次的改革，不是想推就可以推動的。等待條件具備再推改革的結果，很可能是改革時機完全錯過了，條件也未必能創造好。

 

　　另外就我個人的直觀判斷，這一時期的國有資產流失肯定有，但不會特別嚴重。因為存在一個制衡因素：職工。有人想做文章，職工這一關很難過去，企業改制的方案是要經職代會通過的。這與后來國有土地、國有礦產資源方面的流失情況完全不同。這“第一刀”下去以后，國資戰線大大收縮了，接下來就是國有大企業的問題了。

 

　　“第二刀”是要關閉一些國有困難的大企業。怎么處置困難國企一直是政府的一個難題。一句老話說，國企最大的弊端是只能生不能死。建一個國企很容易，但如果企業不行了怎么辦?

 

　　原來的辦法是政府養著虧損的國有企業。具體有兩個出錢的渠道，一是財政出點基本生活費。這不是主渠道，因為財政一般沒有多少錢。二是政府壓銀行給困難企業貸款。當時銀行還沒改革，還聽政府的“招呼”，那時候有“安定團結貸款”、“吃餃子貸款”、“過年貸款”等等，都是用在困難國企身上的。其實誰都知道，這種貸款必然有去無回，結果造成銀行系統內的大量壞賬。

 

　　企業破產，普通職工是沒有多大責任的，但損失最大的是職工。因而職工很難接受

 

　　高淵：要想真正改變這種局面，財政和金融體制也必須要改革吧?

 

　　邵寧：1998年，在三年改革脫困工作啟動的同時，镕基總理這屆政府還開始了財政和金融體制改革。

 

　　當年財政體制改革的目標是建立公共財政體制。簡單地說，就是財政只保公共支出，不再為國企的經營性虧損進行補貼了。當年金融體制改革的目標，是建立國有商業銀行體制。國有銀行的商業主體地位確立之后，政府也就不能壓著銀行給特定企業貸款了。這兩項宏觀層面的改革按說都不是針對國有企業的，但對國有企業的經營狀態影響很大，客觀上把政府對國有困難企業的輸血渠道全部切斷了。

 

　　這實際上把困難國企的問題擺上桌面了，再也無法回避了。解決問題的突破口，是國有困難企業政策性關閉破產工作。為了做好這項工作，國務院專門成立了“全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組”，主要組成部門包括國家經貿委、財政部、勞動部、人民銀行等，辦公室就設在國家經貿委企業改革司，簡稱“破產辦”，由宋毓仲副司長負責，上面是蔣黔貴副主任親自抓。

 

　　這項工作真是非常難，太難了。企業破產后職工會下崗，雖然能拿到一筆補償金，但當年財政比較困難，所以補償金非常少，全國平均不到2萬元，而且還是用“破產剩余資產和土地使用權轉讓收入優先安置職工”，實際用銀行的錢補了社會保障。

 

　　高淵：那時候，破產企業的職工反彈大嗎?

 

　　邵寧：反彈是意料之中的，這實際上也是改革過這一關必然面對的風險。企業破產普通職工是沒有責任的，但損失最大的是職工，因而很難接受，誘發的群體性事件很多。

 

　　那些年，各級政府為解決破產企業的穩定問題做了大量工作。第一批上去疏導的工作組基本都會被圍，打不能還手罵不能還口，耐心做政策解釋工作。這種事例全國非常多。當年四川省一個市的經貿委主任對我說，當地一家企業破產職工把鐵路堵了，他帶領工作組上去做工作，被職工捆在鐵軌上，直到警察把他們救出來。他一邊說一邊掉眼淚，一個四十多歲的漢子啊!

 

　　當時我們都非常理解，職工可能需要鬧一次，等他們發泄了之后再做工作效果會好一些。但該破產的企業必須破產，因為它們已經成為經濟和社會發展的負擔了。

 

　　我們曾經面對過一個非常危險的時期。當時國企改革攻堅已經開始，大量職工下崗，但并沒有完善的社會保障制度

 

　　高淵：你對哪個企業破產印象最深?

 

　　邵寧：黑龍江的阿城糖廠當時是中國第一個破產的萬人大廠。這是一家甜菜糖廠，陷入困境的原因其實很簡單，甜菜糖的生產成本太高，已經沒法和南方的蔗糖競爭了。但職工們不接受，職代會通不過破產方案。沒有辦法，只能擱著。然后讓職工推選廠長，看有沒有人能把企業帶出困境。

 

　　擱了一年還是不行，甜菜糖競爭不過蔗糖，這不是哪個經營者能改變的，誰也想不出好辦法，結果還是破產。這說明，要讓企業職工接受破產的現實，是非常困難的，至少需要一個過程。

 

　　高淵：在國企改革進程中，建立破產機制真的繞不過去嗎?

 

　　邵寧：只有困難企業能退出市場，國有經濟的結構才能優化，市場經濟優勝劣汰的機制才能發揮作用。從這個角度講，這確實是繞不過去，無法回避的一道坎。同時，困難企業破產也直接推動了新的社會保障制度的建立。

 

　　中國的國有企業改革，是在改革并不配套、條件并不完全具備的情況下推進的。需要支付改革成本的時候發現財政并沒有準備足夠的資金，職工大批下崗時發現社會保障制度還沒建好，出現國有資產流失時發現國資管理的責任并不明確。這可以理解為當時改革的頂層設計沒有做好，也可以理解為借助一項最重要的改革來倒逼推動其他方面的改革。

 

　　實際上在計劃經濟時期，我們對企業職工有一套保障制度，不過那是單位保障的體制，所以我們都是“單位人”。單位保障制度適合計劃經濟，因為計劃經濟時期國有企業和財政是“一本賬”。企業保障方面的開支多一點，上交財政就可以少一點，如果企業虧損了財政要給補貼。但進入市場經濟就不行了，財政和國企的財務關系切斷了，國企變成了一個自身沒有保障的市場競爭主體，市場經濟下的社會保障制度必須是社會化的�？梢赃@樣講，改革把原來的單位保障制度廢掉了，而新的社會保障制度還沒有建好。

 

　　1998年上半年，我們曾經面對過一個非常危險的時期。當時國企改革攻堅已經開始，大量職工開始下崗，但社會上并沒有一個完善的社會保障制度作為安全網。當時全國各地都在出事，原因都是職工下崗后既沒有人管理，也沒有人保障其基本生活。

 

　　在這樣的局面下，黨中央、國務院做了一個重大決定，建立社會保障體系需要一個過程，來不及，我們就先建一個替代物，就是“再就業中心”。這是上海紡織控股創造出的經驗。“再就業中心”為下崗職工做4件事：發基本生活費、繳基本保險、進行再就業培訓、介紹工作。再就業中心作為一個特殊時期社會保障的替代物，穩定了下崗職工和社會，支持了這一時期的改革和結構調整。

 

　　2000年底公布國企利潤總量，外界普遍質疑數字造假。但再過了幾年，這些質疑聲就沒有了

 

　　高淵：三年國企改革脫困最終效果如何?

 

　　邵寧：應該說，改革措施非常有針對性。“手術”的兩刀切掉兩個大的虧損源，因而經濟效果非常明顯。到2000年末，全國國有和國有控股工業企業實現利潤恢復到2000億元以上，虧損面下降到27.2%，包括紡織行業在內的五個重點行業整體扭虧;　重點鎖定的6599戶虧損企業中有4799戶采取多種途徑擺脫了困境，脫困率72.7%。盛華仁主任向全國人大報告基本完成了改革目標。

 

　　高淵：宣布完成目標后，當時社會上一片叫好嗎?

 

　　邵寧：主流媒體的報道當然是正面的，但社會上出現了很多質疑聲，有些人說數字造假。那么到底有沒有假呢?說實話當時我們心里也沒數，因為我們自己沒有統計手段，用的是國家統計局的數字。

　　有人講，政府強力推動的工作對統計數字或多或少會有些影響，關鍵是影響的幅度有多大。結果過了兩年，2002年末同口徑國有企業實現的利潤超過3000億元。又過了兩年，2004年末同口徑利潤超過5000億元，這時候沒有人再說造假了。

 

　　大家開始意識到，三年改革脫困確實給中國的國有企業改革帶來了重大轉折�，F在回過頭去看，镕基總理敢于在自己任期內把矛盾都挑開，把解決問題的責任和風險自己承擔，把改革的成果留給后人，展現出一位偉大政治家的胸懷和風范。

 

　　高淵：那三年國企改革脫困過程中，你和你主管的機構主要扮演什么角色?

 

　　邵寧：我們是第一線的工作機構。在工作目標確定后，關鍵是要把工作組織好，把事情做實。

 

　　這包括幾個層面：一是政策要做實。每一種類型的困難企業都要有相對應的政策，這些政策有些是上面制訂的、有些是地方創造的，因而總結各地改革經驗的任務很重。這個任務主要在企業改革司。二是責任要做實。企業自身當然是脫困主體，但政府也要承擔相關的幫扶責任。我們在與各級政府部門協商的基礎上，為6599戶重點脫困企業的每一戶都明確了一個政府部門作為幫扶責任主體，同時每個季度向全國通報一次脫困進度。這項工作主要由脫困辦完成。三是重大個案的解決要做實。所謂重大個案，都是操作過程中出現群體性事件的企業。企業出事了我們必須派人到第一線和地方政府一起解決問題，在這方面破產辦做的多一些，我的老上級蔣黔貴副主任經常親臨一線指揮。

 

　　應該說，我們為實現三年改革脫困，建立了一套政策體系，也確立了一套組織體系。政策體系是治病的，組織體系是督促治病的。

 

　　高淵：三年改革脫困的成效應沒有疑問，但對這項工作本身的評價，至今并不完全一致，你怎么看待這些說法?

 

　　邵寧：三年改革脫困是一系列非常具體的工作組合，人們觀察角度不同自然會有不同的認識。前幾年有一種說法，三年改革脫困是政府用行政手段強力推動的，應該更多地采用市場化的辦法。但對于中國這樣一個行政力量強大而市場機制發育不完善的國家，這恰恰是一副對癥的良藥。

 

　　高淵：這句話應該是怎么理解?

 

　　邵寧：國企三年改革脫困為國企改革創造出三個方面的條件。首先，它使國有企業改革從一項分管領導主持的部門工作，變成各級黨委、政府必須向中央交賬的“一把手工程”，工作位置不一樣了。例如，很多省市的國企改革原先是工業副省長或副市長帶領經委負責推動，能動員的資源非常有限。其次，各級黨政“一把手”親臨國企改革第一線，各相關部門會主動跟進制定配套政策，改革的政策環境大大改善。第三，各級黨委、政府的號召和推進，各層級的積極響應，創造出一種理解和支持改革的濃厚的社會輿論氛圍。這三點對于改革的大規模推進都是必不可少的條件。

 

　　事實上，有些重大改革措施，如國有中小企業改制、企業破產等，其出臺或試點的時間都早于1997年，但實施的范圍、力度都很有限，只有在三年改革脫困工作開始后，才有了大規模、大力度實施的可能。改革的推進需要環境、氛圍和條件，三年改革脫困工作恰恰創造出了這種環境、氛圍和條件。

 

　　高淵：你在國企改革領域一干就是17年，現在也沒有完全離開。對于國企改革，對于國企的命運前途，你內心中最真實的想法是什么?

 

　　邵寧：國有企業在中國經濟、包括競爭性領域中的大量存在是一個既成事實，是我們父輩們已經建好的，簡單地否定它們毫無意義。面對這么多企業、這么多職工，我們只能逐步推進改革，有些企業可能需要退出，有些可能需要通過改革和結構調整使其適應市場，并最終實現與市場經濟的融合。

 

　　站在當代市場經濟的角度，挑出國有企業種種不適應市場經濟的弊端，是很容易的。但這不是有水平的表現。真正有水平，而且也是國家需要的，是建設性的意見。從中國的國情和國有企業的實際出發，如何幫助國有企業加快改革和結構調整，以盡快適應社會主義市場經濟體制的要求。因此全社會都應提倡一種對國有企業理解和寬容的態度。

文章摘自2016年08月25日《國資報告》

圖片來源：找項目網

國企改革 企業重組 薪酬分配